حافظ خبر - 60 سال تکامل برنامه‏نویسی در ایران؛ از نسخه‌های آمریکایی تا برنامه پنجم

به گزارش خبرنگار اقتصادی باشگاه خبری فارس «توانا» كشورهای مختلف در راستای دستیابی به رشد و توسعه پایدار و طی كردن مراحل مختلف پیشرفت اقتصادی سیاست‌ها و اهداف خود را در قالب برنامه‌ها‌‌ی توسعه تدوین و اجرا می‌كنند. سابقه اجرای اولین برنامه در ایران به سال 1327 بر‌می‌گردد. برنامه اول و دوم توسعه در قبل از انقلاب هفت ساله بود و پس از آن در برنامه سوم تا ششم پنج ساله در نظر گرفته شده بود. با وقوع انقلاب اسلامی برنامه ششم توسعه متوقف شد. باتوجه به شرایط جنگ، تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه پیگیری نشد و فقط دولت در قالب بودجه‌های سالیانه سیاست‌های اقتصادی را از تصویب مجلس می‌گذراند. پس ار اتمام جنگ، در سال 69 اولین برنامه پنج ساله توسعه بعد از انقلاب به اجرا درآمد. در سال‌های 74 ، 79 و 84 برنامه‌های دوم، سوم، و چهارم توسعه اجرا شد. با توجه به نزدیك شدن به اجرای برنامه پنجم و آغاز دهه چهارم انقلاب برای بررسی و تحلیل نتایج اجرای برنامه‌های پس از انقلاب و تفاوت آن با برنامه‌های پیش از آن با جمشید پژویان رئیس شورای رقابت و استاد دانشكده اقتصاد دانشگاه علامه‌طباطبایی به گفت‌وگو نشستیم كه مشروح آن را در ادامه می‌خوانید. فارس:‌ آقای دكتر با توجه به اینكه از ابتدای سال آینده پنجمین برنامه توسعه پس از انقلاب اجرایی خواهد شد تحلیل شما را در خصوص جهت‌گیری‌ها، اهداف و ضریب تحقق اهداف برنامه‌های توسعه جویا شویم. در ابتدا توضیحی در خصوص برنامه‌های قبل از انقلاب بفرمایید و اینكه اهداف و سیاست‌های تعیین شده چه بود و میزان تحقق اهداف و موانع پیش‌روی اجرای این برنامه‌ها چه بود؟ پژویان: فضای اقتصادی قبل و بعد از انقلاب تفاوت‌های اساسی دارد. قبل از انقلاب به طور كلی به دلیل اینكه ارتباط بسیار نزدیكی با آمریكا و غرب وجود داشت بسیاری از این برنامه‌ها خارج از ایران و در مؤسسات تحقیقاتی آمریكا تهیه می‌شد. در آن زمان هدف از اجرای برنامه این بود كه ایران از نظر قدرت نظامی و منابع اقتصادی قدرتمند شود. اهدافی كه شاه در نظر گرفته بود به راحتی قابل دسترس نبود و به همین دلیل برای دستیابی به آن، ایجاد و توسعه صنایع سنگین كه توان ساخت تجهیزات نظامی ‌را داشته باشد و بتواند دیگر صنایع سنگین را حمایت كند در دستور كار قرار گرفت. اما در این بین ارتباطی كه باید بین صنایع سنگین و مصرفی باشد به خوبی دیده نشده بود یعنی صنایعی را كه بتواند نیاز‌های مصرفی كشور را تأمین كند وجود نداشت. بعد از افزایش درآمدهای نفتی و به دلیل خلایی كه در بخش تولید وجود داشت، كشور یك مرتبه شاهد ورود یكسری از صنایع جدید شد و در این بین سرمایه‌گذاران وابسته به حكومت رشد كردند و به همین دلیل ما شاهد رشد بالای اقتصادی به ویژه در سال‌های 53 تا 56 بودیم. خلا‌های مذكور پس از انقلاب نیز خود را در اقتصاد ایران نشان داد و علاوه بر محدودیت‌های موجود در منابع، محدودیت‌ها و مشكلات دیگری همچون جنگ و تحریم‌ها نیز به اقتصاد ایران وارد شد. فارس: به مدت 10 سال كشور بدون برنامه توسعه و در قالب بودجه‌های سالیانه اداره می‌شد. برنامه اول توسعه از ابتدای سال 69 به مدت پنج سال به اجرا درآمد؛ این برنامه چه ویژگی‌ها و اهدافی داشت؟ پژویان: بعد از جنگ، برنامه‌ اول توسعه تدوین و اجرا شد. برنامه اول به روش برنامه‌ریزی نیمه متمركز تدوین شد اما به طور كلی برنامه‌های نیمه متمركز حتی قبل از انقلاب نیز در دنیا منسوخ شده بود و به همین دلیل مانند قبل از انقلاب به اهداف برنامه‌های توسعه نرسیدیم. البته به جز آخرین برنامه قبل از انقلاب كه به دلیل افزایش ناگهانی قیمت نفت، از اهداف جلوتر بود كه این هم مناسب نبود زیرا اگر برنامه وجود دارد باید طبق آن عمل شود. در برنامه اول و دوم نه تنها برنامه‌ها و اهداف اجرا و محقق نشد بلكه از اهداف نیز دورتر شدیم. در همان برنامه اول در سال 74 تورم غول آسای 50 درصد تجربه شد، پر واضح است كه تمام ارقام برنامه به هم می‌ریزد. سابقه این نوع برنامه‌ریزی به دوران پس از رشد كمونیسم برمی‌گردد. كشور‌هایی مانند اتحاد جماهیر شوروی و حتی برخی كشور‌ها از جمله فرانسه در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم درصدد برآمدند تا پلی بین اقتصاد مبتی بر بازار آزاد و اقتصاد بر پایه برنامه‌ریزی متمركز ایجاد نمایند ولی خیلی زود متوجه شدند كه این برنامه‌ریزی‌ها در چارچوب مبانی و نظریه‌های اقتصادی جای نمی‌گیرد. بنابراین برنامه‌ریزی متمركز باید در اقتصاد كمونیستی انجام شود و برنامه‌ریزی در اقتصاد‌های مبتی بر اقتصاد بازار باید به تعیین یكسری استراتژی‌ها و اهداف كلان منتهی شود؛ ضمن اینكه باید از ابزار كنترلی نیز برخوردار باشد تا همگام با این مكانیسم‌های كنترلی، بازار به فعالیت‌های خود در جهت رسیدن به اهداف حكومت گام بردارد. فارس: البته در این بین برخی كشورها از جمله كره و ژاپن بودند كه با برنامه‌ریزی جامع روند توسعه و پیشرفت را طی كردند؟ پژویان: بله؛ اما برنامه‌ریزی آنها به شكلی كه در ایران است نبود. همه كشورها نیاز به برنامه دارند زیرا در غیر این صورت نمی‌توان كشور را اداره كرد. امروزه یك فرد هم برای خودش برنامه دارد، ولی روش‌ها و نگاه‌ها‌ به برنامه تفاوت دارد. این بی‌معنی است كه تا پایان برنامه پنج ساله باید تولید فولاد چند میلیون تن افزایش یابد. اما اگر در یك برنامه، اهداف رشد اقتصادی، تورم و این نوع متغیر‌‌ها تعیین شود كار بسیار درستی است.اگر در یك برنامه ظرفیت‌های اقتصادی مشخص و برای توسعه آن سیاست‌گذاری صورت گیرد قابل قبول است و این همان كاری است كه ژاپن و كره انجام دادند. اما این اشتباه است كه بخواهید تمام جزئیات را وارد برنامه كنید. این نوع برنامه‌ریزی همانی است كه هندوستان انجام داد و شكست خورد و تا این نوع برنامه را كنار نگذاشت، هندوستان چند سال اخیر نشد. در نتیجه این برنامه‌ها نتیجه‌ای برای اقتصاد ما نداشتند. در واقع می‌توان گفت اقتصاد ما به صورت خود رو رشد كرده است زیرا از سال‌ها پیش درآمدهای نفتی وجود داشت و این درآمدها موجب حركت در اقتصاد می‌شد و ای كاش این برنامه‌ها نبود. اگر این برنامه‌ها وجود نداشت و ما استراتژی‌های كلان را هم نداشتیم شاید وضع بهتر از الان بود. از آنجا كه دولت‌ها برای دستیابی به اهداف باید به برنامه‌های خود وفادار باشند از این رو اقتصاد را به هم می‌ریختند. اقتصاد به دلیل علائم و شوك‌ها در یك مسیر مشخص قرار می‌گرفت و می‌توانست به خوبی هدایت شود اما برای وفاداری به برنامه‌‌ها، مجلس با برخی از لوایح مخالفت می‌كرد و یا دولت سعی می‌كرد طبق برنامه حركت كند و مسیر اقتصاد را با اجبار تغییر دهد؛ در صورتی كه این مسیر خود به خود از طریق متغیر‌ها و علائم اقتصادی تعیین شده بود. به همین دلیل مثلا طرح تعدیل اقتصادی ناموفق بود چون كاری انجام شد كه اصلا مشكل اقتصاد ایران نبود. به واسطه جنگ خلیج فارس قیمت نفت افزایش یافت و موجب شد كشورهای صادركننده نفت دچار مشكل شوند. كشورهای صنعتی به دلیل صادرات گسترده كالا به این كشورها نه تنها مشكل خود را حل كردند بلكه بیش‌تر از آن درآمد عاید آنها شد. اما برخی از كشورهای جهان سوم چون درآمد نفتی نداشتند و باید كالاهای وارداتی را با قیمت بیشتری می‌خریدند به شدت صدمه دیدند. به همین دلیل كسری بودجه و تراز پرداخت‌های این كشورها به شدت رشد كرد. بانك جهانی به عنوان یك بسته طرح تعدیل اقتصادی را مطرح كرد. در اقتصاد، تعادل فقط در تراز پرداخت‌ها و بودجه وجود دارد و چون تعادل این دو از بین رفته بود دچار بدهی و كسری بودجه سرسام‌آوری شدند. این شرایط برای اقتصاد ما وجود نداشت چون ما صاحب درآمدهای نفتی بودیم و مشكل كسری بودجه ما ناشی از بی‌انضباطی مالی دولت بود. دولت برای اصلاح این شرایط سیاست اصلاح نرخ ارز را اجرا كرد اما این یكی از پارامترها بود و چون سایر متغیر‌ها از جمله اندازه بزرگ دولت و اصلاح قیمت‌های نسبی به درستی انجام نشد این سیاست‌ها به شكست منجر شد. بنابراین به جرأت می گویم اگر برنامه نداشیم وضع اقتصاد ایران بهتر بود. فارس: آقای دكتر بسیاری معتقدند اجرای سیاست‌های مبتنی بر اقتصاد بازار موجب شكست سیاست‌های اقتصادی در سال‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌های برنامه اول بود و این تجربه را به عنوان عدم كارایی این سیاست‌ها می‌دانند و حتی با این استدلال سیاست‌هایی مانند هدفمندی یارانه‌ها را زیر سؤال می‌بردند. اتفاقاً این بحث‌ها توسط افرادی كه متمایل به نهادگرایی هستند مطرح می‌شود. نظر شما در این‌باره چیست؟ پژویان: دنیا براساس روش شناسی اقتصاد حركت كرده است. اولا دیدگاه نهادگرایی هیچ‌گاه در اقتصاد محلی از اعراب نداشته است و در واقع این دیدگاه از جامعه شناسی به اقتصاد وارد شده و اولین بار آنها این مسأله را مطرح كردند و بعضی از اقتصاددانان از این نظریه استفاده كردند اما در واقعیت این نظریه در چارچوب مبانی اقتصادی نیست. به عنوان مثال اصولاً یك نهاد منطقه‌ یا محله‌ای یا خانوادگی در آفریقا با ایران متفاوت است اما هر دو نسبت به سیاست‌های اقتصادی واكنش یكسانی نشان می دهند. مثلا وقتی قیمت پرتقال افزایش یابد مصرف آن در هر دو كشور كاهش می‌یابد و بالعكس. در واقع آنها می‌خواستند اقتصاد را از مدل تكنیكی خارج كنند چون اطلاع چندانی از اقتصاد نداشتند. بعد از اقتصاد كلاسیكی و نئوكلاسیكی و رویكرد صرف به بازار كه اقتصاد بازار را پیش برد، اقتصاد كمونیستی و حتی اقتصاد نهادی به شدت شكست خورد. این اقتصاد در جریان روند توسعه خود و اضافه شدن برخی از متغیر‌های بازی‌كننده در اقتصاد دچار شكست بازار شد. این بن‌بست زمانی بوجود آمد كه مباحث عدم اطمینان و سیستم‌های اطلاعاتی وارد اقتصاد شد. بر همین اساس در كنار اقتصاد بازار نظریه‌های قوی برای دخالت دولت مطرح شد و شاخه‌ای از اقتصاد در سال‌های دهه 70 ظهور كرد كه در دهه 80 میلادی به اوج خود رسید. به همین واسطه بزرگ‌ترین كشورهای صنعتی و حتی آمریكا كه كشوری كاملا مبتنی بر اقتصاد بازار بود پذیرفتند كه اقتصاد بخش عمومی كه اقتصاد نئوكلاسیكی در كنار نهاد دولت است می‌تواند اقتصاد دنیا را پیش ببرد. از آن به بعد مسائلی مانند تورم و بیكاری در این كشورها تقریبا از بین رفت و در حال حاضر این روش‌شناسی اقتصادی جواب می‌دهد. پس برگشتن به اینكه یا بخواهیم كلاسیك محض شویم و یا نهادی جایگاهی ندارد. باید بپذیریم كه نظریه‌های اقتصادی همواره جواب مثبت می‌دهند البته می‌پذیریم كه متغیر‌های تأثیر‌گذار در جوامع و مناطق مختلف می‌توانند ضریب متفاوت داشته باشند. برخی از متغیر‌ها نقش كمرنگ و برخی نقش پررنگ‌تری داشته باشند. فارس: برگردیم به موضوع اصلی. برنامه دوم در سال 78 به اتمام رسید. آیا در تدوین برنامه از تجربه دو برنامه قبلی استفاده شد؟ پژویان: بعد از برنامه سوم برنامه‌ریزان سعی كردند دید بهتری به برنامه‌ریزی داشته باشند و برنامه براساس اهداف كلان تنظیم شود. بنابراین برنامه سوم آغازی برای تغییر در روند برنامه‌ریزی بود اما اصرار‌های مكرر مجلس در ارائه اعداد و ارقام در برنامه همچنان وجود داشت زیرا همواره نمایندگان به این نوع برنامه‌ریزی عادت كرده بودند و این امر مانع از تحقق اهداف برنامه سوم شد. در برنامه چهارم باز هم لایحه دولت با رویكرد استراتژیك و كنترلی تدوین شده بود اما رویكرد برنامه مانند برنامه‌های قبلی تغییر كرد. فارس: علت عدم تحقق اهداف برنامه سوم و چهارم چه بود؟ پژویان: یكی از دلایلی كه موجب عدم موفقیت برنامه‌های سوم و چهارم شد این بود كه سیاست‌‌گذاران اقتصاد ایران را به خوبی نشناخته بودند. مشكل اصلی و اساسی آن قبل از انقلاب و پس از گسترش صنعت و اخلال‌ در روند حركت بازار بود. در این بین می‌توان به بزرگ بودن دولت، دخالت‌های دولت و تعیین و تنظیم قیمت‌ها توسط دولت اشاره كرد. به نظر من برنامه پنجم با مجموعه سیاست‌های طرح تحول اقتصادی پشت خود از یك دیدگاه درست اقتصادی برخوردار است. در واقع طرح تحول اقتصادی با اعمال برخی اصلاحات می‌توانست همه برنامه پنجم باشد. یعنی سیاست‌های طرح تحول اقتصادی به همراه اصلاحات اصل 44 قانون اساسی به علاوه برخی از استراتژی‌ها و اهداف كلان می‌توانست تمام برنامه‌های اقتصادی برنامه پنجم باشد. در صورتی كه اصل 44 و طرح تحول در برنامه پنجم قرار می‌گرفت باید بسته‌های اجرایی آن هم تدوین می‌شد و این نقصی كه در بسیاری از قوانین از جمله اصل 44 و قانون هدفمندی یارانه‌ها وجود دارد از بین می‌رفت. البته برای هدفمندی‌ یارانه‌ها خود به ‌خود نقشه راه در حال شكل‌گیری است اما هم اكنون فاقد یك نقشه راه جامع برای اقتصادمان هستیم. به عنوان مثال در قانون اصل 44 شركت‌های دولتی به سه گروه تقسیم می‌شوند و باید واگذار شوند اما نقشه راه آن چیست؟ تقاضا را چگونه به وجود می‌آورید؟ نتیجه عدم توجه به تقاضا، خرید برخی از این شركت‌ها توسط شبه دولتی‌ها شد. فارس: تقاضا چگونه باید دیده شود؟ پژویان: یك سمت تقاضا بخش خصوصی و نهادهای مرتبط با آن است. دولت نمی‌تواند بخش خصوصی را ملزم به خرید كند. اتاق بازرگانی كاری كه باید انجام دهد این است كه با انسجام در بخش خصوصی به بازار بیاید. حتی اتاق بازرگانی می‌توانست سرمایه‌گذاران خارجی را تشویق به خرید این شركت‌ها كند و دولت می‌توانست واگذاری‌ها را از شركت‌های كوچك آغاز كند تا بخش خصوصی توانایی خرید آنها را داشته باشد و با ایجاد منابع، بخش خصوصی بتواند با استفاده از آنها قدرت خرید خود را افزایش دهد. پس از آن شركت‌های بزرگ را در مراحل بعدی واگذاری قرار می‌داد. وقتی بخش خصوصی تنها 20 الی 30 درصد از كل بنگاه‌ها را در اختیار دارد چگونه می‌تواند 70 درصد شركت‌ها را خریداری كند. اینها نكاتی است كه باید به آنها توجه كنیم. فارس: با این استدلال باید مدت زمان واگذاری‌ها از پنچ سال فعلی به حداقل 10 سال افزایش یابد تا بخش خصوصی بتواند شركت‌ها را خریداری كند؟ پژویان: بله؛ به نظر من نیاز به اصلاحاتی در فرایند اجرای قانون است تا عرضه و تقاضا به تعادل برسد. فارس: شش برنامه قبل از انقلاب و چهار برنامه هم پس از انقلاب اجرا شد. مطمئنا ارزش‌ها و آرمان‌های جامعه با انقلاب تغییر اساسی پیدا كرد. آیا در كشوری كه انقلاب شده و ارزش‌های آن تغییر كرده این تحولات خود را در تدوین برنامه‌ها نشان داده است؟‌ در واقع تفاوت برنامه‌های قبل از انفلاب با بعد از انقلاب در چه بود؟ پژویان: تفاوت‌هایی داشت ولی محدودیت‌ها و منابع بیشتر دچار تغییر شده‌اند. به هر حال پس از 30 سال شرایط تغییر كرده و حتما تفاوت‌هایی داشته و دارند. فارس:‌ تاكنون چهار برنامه پس از انقلاب اجرا شده و از ابتدای سال آینده برنامه پنجم اجرا خواهد شد. به نظر شما این برنامه با برنامه‌های قبلی چه تفاوت‌هایی دارد؟ آیا این برنامه‌ مانند برنامه‌های قبلی است؟ پژویان: البته این موضوع را به مسئولان هم اعلام كردم كه اگر شما نقشه راه سیاست‌های طرح تحول اقتصادی و قانون اصل 44 را با یكدیگر مرتبط كنید برنامه پنجم توسعه در زمینه اقتصادی خواهد بود. در حال حاضر هم همین اعتقاد را دارم. فارس:‌ فكر می‌كنید اهداف برنامه پنجم قابل تحقق خواهد بود یا مانند برنامه‌های قبل، برخی از اهداف كلان در تناقض با یكدیگر هستند و تنها درصدی از اهداف محقق شود؟ پژویان: تناقض‌هایی كه در برنامه‌ پنجم است نسبت به برنامه‌های قبلی كمتر است زیرا اهداف مقداری كلی‌تر است. در برنامه‌های قبلی مثلا در برنامه سوم می‌خواستند هم به نوعی آزاد‌سازی كنند و از طرف دیگر حضور دولت و قیمت‌گذاری دولت به قوت خود باقی بود كه در این برنامه كمتر به چشم می‌خورد. آیا غیر از این است كه اصلاحات اصل 44 قانون اساسی مهم‌ترین برنامه اقتصادی است؟ آیا طرح تحول اقتصادی نمی‌تواند ما را به اهداف و استراتژی‌های سند چشم‌انداز برساند؟ پس چرا این سیاست‌ها مبنای تنظیم برنامه قرار نمی‌گیرد. ضعف‌های دیگری كه در تدوین برنامه وجود دارد اضافه كردن قوانینی بسیار مهم و متفاوت از یك برنامه موقت پنج ساله است. به عنوان نمونه طرح مسأله بانك مركزی در چارچوب برنامه پنجم یك اشتباه بزرگ است. برنامه برای یك دوره پنج ساله تدوین می‌شود تا برخی از سیاست‌های اقتصادی انجام شود بنابراین تصمیم‌گیری درباره یك نهاد كلیدی اقتصادی در قالب بك برنامه یك اشتباه بزرگ است. به نظر من نباید حتی پایه‌های مالیاتی در قانون برنامه دیده شود زیرا مستلزم مطالعات مجزا است و نباید در یك برنامه با صدها ماده و اعداد و ارقام گنجانده شود. پایه مالیاتی، نرخ مالیاتی و بانك مركزی باید خارج از برنامه بررسی شود. برنامه توسعه برای مدت پنج سال اجرا می‌شود و در آن فقط باید برخی از استراتژی‌ها و سیاست‌های كلان آن هم برای مدت پنج سال و در راستای تحقق اهداف بلندمدت تعیین شود. به نظر من اگر چشممان را بر روی این برنامه ببندیم و سیاست‌های اصل 44 و طرح تحول را با هم تلفیق كنیم و نقشه راه آن را تنظیم كنیم موفق خواهیم بود. اما اگر برنامه به صورت پراكنده تدوین شود به اهداف دست نخواهیم یافت. فارس: لایحه برنامه پنجمی را كه دولت به مجلس داد اهداف كمی كمتری داشت و اعداد و ارقام كمتر در آن دیده شده بود و با اعتراض نمایندگان روبرو شد و لایحه دولت تغییر كرد. تحلیل شما در این باره چیست؟ پژویان: كمتر بودن اهداف كمی یكی از محاسن لایحه برنامه پنجم بود و نسبت به برنامه‌های گذشته در خصوص اهداف استراتژیك بهتر بود. اما مانند برنامه‌های سوم و چهارم مجلس اهداف كمی را در برنامه افزایش داد. نمی‌دانم چرا مسئولان به حرف اقتصاددانان توجه نمی‌كنند. فارس: تفاوت اساسی كه این برنامه با برنامه‌های قبلی دارد تدوین قانون اصل 44 و هدفمندی یارانه‌ها است. در برنامه سوم و چهارم بحث خصوصی‌سازی و هدفمندكردن یارانه‌ها مطرح شده بود اما قوانین مربوط به آن تدوین نشده بود. بنابراین زیرساخت‌های اجرای برنامه تقریبا فراهم شده است. در این شرایط می‌توان گفت دستیابی به اهداف در این برنامه هموارتر است؟ پژویان: بله؛ می‌توانیم بگوییم كه كیفیت تدوین این برنامه پیشرفت بیشتری داشته است و تفاوت آن این است كه بیشتر به استراتژی‌ها توجه كرده و به ارقام ریز كمتر توجه شده است. گفت‌وگو از مرتضی ماكنالی